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董皞教授:《员额法官养成的制度基础》

2018年07月06日 16:51 广州大学公法研究中心 点击:[]

“员额制”一词是在实行员额制以后,法官队伍里面听到的最热门的一个话题。但是入额的法官和没有入额的法官,说法和感觉又是不一样的。我所接触到的情况是:未入额法官的感觉就是“一把辛酸泪”,但绝不是“满纸荒唐言”,对他来说似乎应得未得的是实实在在的利益,因为过去收入待遇和自己没多大差别的法官,一旦入额工资比自己高出一大截,就会感觉不公平。对于入额的法官,感觉也是“一地鸡毛”,种种地不适应,因为办案的绝对人数突然减少了,压力猛然加大了,助理没配置上,配置上的也不符合要求,要面对昨天还和自己平起平坐而今因为未入额并做了自己助理的老法官同事,甚至还得看他们的脸色,等等各种各样的压力。对于领导,感觉实行员额制以后法官精英化了,地位提高了,落实审理者裁判裁判者负责,案件自己不用负责了,心里也难免多多少少有些失落,同时,对案件质量心里也是不怎么踏实。法院以外的人包括律师心里也在犯嘀咕,过去的案件是庭长院长层层把关还出问题,现在都是法官自己审自己判,这靠得住吗?多少个不放心啊!各界的感觉说法都不太一样!这,就是改革的阵痛。刚才听了几个院长法官的发言,还有最高法院法官部刘部长发言,有很多情况,信息量很大,也发现了很多问题。这些问题大家也都感觉到了,但是解决这些问题的方案在哪里?这又是一个大问题。这些问题大多都和员额制有关。下面我就想说一说员额法官养成的制度性基础。

关于员额制法官制度性基础,我有四个看法。

第一个看法:法官员额制是司法改革的着力点。

这句话包含两个意思。第一个意思就是以法官为本的司法改革才是司法改革的基础和关键。司法改革这个词我们说了很多年,也做了很多改革动作,但这些改革基本上是停留在审判管理、审判方式改革的层面上。真正涉及到法官自身的改革,那就是当下的法官员额制改革,可以说这项改革才是真正的以法官为本的改革举措。真正的改革是很难的,容易了那一定不是改革。因此,这次改革动静很大,力度很大,触动很大,震动也很大。这项改革是牵一发而动全身的改革,是动体制夯基础的改革。第二个意思就是法官员额制或者叫法官定额制是司法的基本制度之一。世界各国基本上都是这样。我国的法官员额制才刚刚起步,这是一个长期的基础性的制度。但我国的法官入额是一个阶段性现象,入额法官也是一个历史性概念。因为法官就是在法官编制额内的,不在额内就不是法官。由于我们过去没有这个制度,现在改革还要解决基础遗留问题,所以出现了法官要入额的现象,也就有了虽然都是法官,但就有了有的是入额法官有的不是入额法官的区别。有一天我们司法改革完成了,所谓的法官入额、所谓的员额法官也就不复存在了。

第二个看法:员额法官养成的制度性基础是法官遴选。

我有这个看法并不是因为我是遴选委员会主任,是因为法官遴选是法官为本的基础,是法官制度的核心。关于这一点看法,具体包含四个意思。第一个意思是法官遴选是法官产生的方向和基本路径。为什么要遴选法官?大家都知道法官不是一般的官,也不是一般的法学专家,而是个人品行良好、职业道德优秀、法律水平过硬的司法审判人员。这样优秀的人物非经严格、公开、公正考察遴选是难以产生且也难以服众的。第二个意思,法官遴选委员会只是法官产生的一个环节。现在有的人担心遴选委员会委员既不认识也不了解遴选对象,遴选就是盲人摸象;或者权力过大、权力滥用出现选人腐败。事实上,法官遴选必须通过个人品行、职业操守、办案能力等从性格人品、到素质水平全面的综合考察和考核,这其中包括诸多内容和项目,要经过不少环节和程序,必须有相关的单位和部门的互相配合、协同参与才能完成。遴选制度是集体审议,实名表决制,不是一个人说了算,遴选结果也可以查询,接受监督。第三个意思,现阶段的法官遴选必须分三步走。第一步是对法官进行明细分类。过去为了提高干警待遇,差不多每个人都会有个助理审判员或审判员的职称,我们所说的法官就包括助理审判员、审判员两类,其实这两类人中有办案的、有不办案的、还有搞财务后勤的,上世纪八九十年甚至个别地方还有司机转了干部身份之后也成了审判员。法官法颁布之后这些人通通都叫法官。这次对法官进行明细分类,实际上就是把法官分成两类:审案的助理审判员和审判员,不审案的助理审判员和审判员。第二步是审案法官的遴选。在法官中有一部分人是由于工作需要没有从事法官工作,另有一部分人是由于无能力未从事审判工作,还有一部分人则是虽然从事审判但又不能完全胜任工作。因此,要从现有的法官中遴选出既有法官资格又能胜任审判岗位的法官,提供其编制和岗位,提高其地位和待遇。这就是已任法官的入额遴选。已任法官入额遴选的特点就是不适格淘汰制。已任法官是经过院长或人大常委会任命的助理审判员和审判员,是合法的法官。本次入额遴选并非是法官资格的确认,既不是对已任法官资格的否定,更不是对院长或人大常委会任命的否定,而是遴选能够进入独立办案编制员额的法官,不能够胜任独立办案能力的法官不得进入这个员额。第三步是初任法官的产生。初任法官产生就是正式的法官资格遴选,初任法官资格遴选的条件必须从严掌握,应当采取适格优选制。即申请人都符合法官基本条件,遴选时按照一定的比例从中择优录取。需要经过遵纪守法、职业操守、意识品行、法律水平、办案能力等,由不同部门不同层级的一系列考核,步步过关、层层筛选、逐项淘汰。由各级党组织审查通过、遴选委员会审核票决、最后由人大常委会审议任命。第四个意思,法官遴选的原则,我认为有五个原则:一是坚持党管干部原则,这是确保法官信念坚定,政治可靠的基本前提,必须突出强调。二是综合考察与业务考核相结合的原则。如前所述,法官的业务能力是对法官工作的最基本要求,但做好一个法官仅仅满足好的业务能力是远远不够的。因此,对法官不仅仅要有业务能力的要求,还要有综合素质的要求,必须将二者结合起进行考察。三是分工分层考察原则。这是由对法官考核形式的多样性和内容的复杂性所决定的。遴选工作不是一次完成也不是一个部门来完成的,比如纪检部门、审判庭、所在法院、二审法院等等。四是委员会审议原则。这里说的委员会审议就是指遴选委员会审议。为什么要经过委员会来进行审议?这是公正和权威的需要。在之前的其他程序和环节中,参与筛选的都是本单位领导或同事,属于内部环节。在局外人看来内部环节存在人情或操作的可能性。所以,有由外部的权威的中立的第三方进行委员会式审议方式,公正性和权威性会高一些。五是宜公开原则。这是公众监督的需要。委员会审议后进行票决,投票时实名填写表决票。但表决票不主动公开宣布,如果被遴选出的法官出现违法违纪或不适合法官身份的言行,有关组织或公众对该法官的选任提出疑问,要求公布遴选投票结果,经同意可以公开。通过公开可以发现遴选委员委员个人的选人取向或投票时是否存在不相关考量,也可要求委员作出解释或答复。这就是宜公开原则的意义和方式。五是依法认定原则。就是由人大常委会法官任命。这是我国宪法和法院组织规定的,也是由我国法院和权力机关的关系所决定的。

第三个看法:法官遴选的制度性保障。

第一,遴选机制和规则的统一。现在每个省有一个遴选委员会,法官遴选机制和程序各有各的做法,这种状况会影响遴选程序的严肃性、破坏遴选标准的统一性。第二、遴选规则的国家立法。法官代表国家行使司法审判权,国家对法官的资格有特殊的要求,法官的产生也是非常严肃的,为了确保司法的权威性和执法的一致性,应当通过国家立法的形式,制定法官产生的统一规则。第三、建立以省为编制单位和以市为流动平台的法官管理体制。中国地域广阔,东西南北差别大,即便同一个省的不同市之间差别也不小。这些差别造成了各地案件数量不平衡和法官跨区域流动的积极性不高。现在的法官数量是以区县为单位以户籍人数为依据进行的法官编制定额分配,这一规则已执行近70年了,早已不符合中国当今人口流动性大且变化频繁的实际情况。为了使法官编制人数适应案件变化情况,建议法官编制定额以省为单位,根据变化和需要灵活调整。如今各地之间交通迅捷,同一市县区差距进一步缩小,为了解决法官流动积极性不高、流动后后勤保障困难问题,建议建立以市为流动平台的法官流动机制,原则上法官流动应在同一市的市区县之间进行,一般不跨市交流。第四、遴选机构和人员经费问题。现在各省的遴选委员会都是挂在省委政法委,而政法委既无专门人员编制,也无必要的办公经费。法官遴选办公室、检察官遴选办公室分设在省法院和省检察院,同样是既无编制也无经费。这是一项长期的工作,建议能够重视解决。

第四个看法:员额法官养成是一个漫长的过程。

我表达六个意思:一、司法改革本身就是一个长周期的系统工程。中外改革都是如此,不可能一蹴而就。二、改革是在审判机器运行过程中进行的,案件不断地产生审判工作就要不断地进行,不能通过停止机器运行的改革提高改革效率。第三、以人为本的改革必须着眼于人的接受度和适应力。改革越深入,推动力度越强,触动的利益越大,人的承受力就会越小,适应力也会越弱,改革推进的力度和触动利益的强度应当在改革对象的承受力和适应力的范围之内,否则,改革推动的难度会很高,成功率则会降低。改革应当统筹规划、顶层设计、目光高远、分步实施、稳步推进。第四、司法改革面对的法院内部基础和外部环境还有待加强和改善。第五、一个合格优秀法官的养成不是上几年学读几本书办几个案一朝一夕就能实现的。一个好的法官条件必须审判水平、职业道德、个人修养、综合素质四者缺一不可,这些条件是需要长期的积淀才能形成。第六、法官辅助团队应该是一个开放流动的法律专业人员群体,需要开放入口打开出口,只有这样才不会挤占法官入口通道,解决辅助团队进出不畅的问题。第七、法官辅助团队的组建配套需要较长的时期。

2018.07.05

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