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董皞:涉境外行政诉讼第一案

2019年04月05日 11:32 广州大学公法研究中心 点击:[]

台湾“光大二号”轮船长蔡增雄不服拱北海关行政处罚案创造了多个“第一”:第一件涉及境外的行政诉讼,第一起涉及我国台湾地区的行政诉讼,《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年)通过后第一起海关行政诉讼。

在改革开放进人新阶段、对外对台关系敏感、行政审判刚刚起步的时代背景下,广东省高级人民法院和珠海市中级人民法院严格审查证据、认定事实,准确适用法律,公开公正地审理了本案,所作判决说理充分、得当,取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果,获得了参与旁听、采访的台湾地区、澳门新闻媒体的认可,彰显了我国推进民主法制建设的决心和形象,成为以法治方式处理两岸经贸、人员往来事务的范例。

本案判决书作为指导性案例也人选了《最高人民法院公报》1990年第1期。

本案审判的

时代背景和独特因素

 

1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定,法律规定由人民法院审理的行政案件适用该法规定,这标志着新中国的行政诉讼制度开始建立。

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》(该法自1990年10月1日起施行,本文所称《中华人民共和国行政诉讼法》均为1989年通过的该法)之时,已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。

最高人民法院和地方各级人民法院建立了1400多个行政审判庭,审理了相当数量的行政案件,为实施行政诉讼法创造了条件,积累了初步的经验。

就本案而言,本案拱北海关作出处罚决定之时(1989年3月11日)至广东省高级人民法院于1989年12月15日作出终审判决正值旧法、新法更替期间。案涉“光大二号”货轮为台湾地区船舶,本案具有涉台因素;而《中华人民共和国行政诉讼法》仅规定了涉外行政诉讼,未明确涉台行政诉讼的法律适用。

从政治、经济、外交看,无论是国际形势,还是国内环境,1989年都是不同寻常的一年。

国际上,1989年是东欧剧变进而走向苏联解体、冷战结束的开端,世界共产主义事业其时正在遭受重创,我国社会主义国家建设面临严峻国际形势的挑战。

从国内看,1989年是新中国成立40周年,中国共产党十一届三中全会以来,改革开放已走过10个年头,进人新阶段,国内生产总值成倍增长,人民生活水平明显提高,但由于价格改革闯关失败,宏观经济出现硬着陆,影响了经济稳定。而当年春夏之交发生了政治风波,党领导和依靠人民,最终捍卫了社会主义国家政权,维护了人民的根本利益,保证了改革开放和现代化建设继续前进。

本案正是在此种复杂的国内外背景下发生,依法正确审理本案,有利于展示坚定不移地走有中国特色社会主义法治道路,坚持严格执法、公正司法的国家形象和政策导向。

在两岸关系方面,1989年是全国人大常委会《告台湾同胞书》发表10周年,两岸逐渐打破多年对峙、隔绝的局面,向着缓和、交流的方向发展。1987年台湾地区开放台湾同胞回大陆探亲,两岸经济、文化、学术等方面的交流日益增多,大陆政治风波并没有影响到两岸经贸关系发展和增进通信交流的大趋势。

但是,两岸关系无小事,涉台案件高度敏感,蔡增雄也在香港发表言论否认走私事实。海关对台湾地区船舶运输货物行为的处理及其救济程序的公正性,涉及两岸经贸往来及促进对台贸易政策的落实,可能影响台湾地区同胞对大陆营商环境和民主法制建设的信心。

本案审判的典范意义

 

在背景复杂、案件敏感、无先例可循的情况下,珠海市中级人民法院和广东省高级人民法院成功地审理了本案,并在多个方面确立了裁判标准,为后来的类似案例提供了参考和借鉴:

(一)深化了对行政案件管辖原则的认识

本案起诉到法院时,《中华人民共和国行政诉讼法》虽已通过但尚未施行,故该法第14条关于海关处理的第一审行政案件由中级人民法院管辖的规定,在本案中无法直接适用。本案管辖仍应适用《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》。

而根据《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第16条、第17条,第一审民事案件由基层人民法院管辖,中级人民法院管辖的第一审民事案件为涉外案件及在本辖区有重大影响的案件。

从本案事实看,本案原告蔡增雄为大陆人士,居住于台湾,其为“光大二号”货轮船长。船舶作为特殊的物,具有一定的人格属性,如船名、国籍、船籍港等。而“光大二号”货轮为台湾地区籍船舶,涉及台湾地区。基于一个中国原则,中国台湾籍船舶并不属于外国船舶,涉外案件也不包括涉台案件。

1984年通过的《最高人民法院关于贯彻执行〈民事诉讼法(试行)〉若干问题的意见》规定:“涉及港、澳同胞的案件不属涉外案件。鉴于港、澳地区的特殊地位,审理这类案件,可参照民诉法第五编和其他有关规定办理。(70)涉及港、澳同胞的案件一般由基层人民法院作为第一审,重大、复杂的案件由中级人民法院作第一审。”

由上可见,涉台案件如何确定管辖,当时并无明文规定。

在这种情形下,珠海市中级人民法院对原告蔡增雄的起诉予以受理,主要理由是:

首先,鉴于当时两岸关系的历史问题及发展现状,涉台案件较之涉港、涉澳案件更为特殊、更加敏感,举重以明轻,当可参照适用涉港、涉澳案件的有关规定。

其次,本案为特殊历史时期和国内外环境下的首例涉境外行政诉讼,其意义之重大毋庸赘述。表面简单的案件事实,其所涉的行政处罚的程序和实体问题,亦交织繁复。而所涉走私香烟数量及其价值巨大,不可谓不符合中级人民法院管辖“重大、复杂”案件之标准。

再次,《中华人民共和国行政诉讼法》虽尚未施行,但其海关处理的第一审行政案件由中级人民法院管辖的规定所蕴含的价值权衡和判断,当可参照斟酌。《中华人民共和国行政诉讼法》第14条规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件……”时任全国人大常委会副委员长王汉斌所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》指出该项规定的立法理由是海关处理的案件“专业性较强”,暗含立法机关判断基层人民法院缺乏审理此类案件的专业能力的意思,故即便法律尚未施行,基于公正司法和保障行政相对人合法权益的要求,由能够胜任此类案件审理的中级人民法院受理本案,合乎法律原则和诉讼法理。

有鉴于此,可以说,本案管辖法院的确定开启了涉台行政案件由中级人民法院管辖的先河,并为后续的审判实践所继承,后来的司法解释也认可和发展了这一管辖原则。

2000年通过的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第8条第3项规定涉及台湾地区的重大第一审行政案件属于“本辖区内重大、复杂的案件”,应当由中级人民法院管辖。2007年通过的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条第3项重申前述规定。

2017年通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第5条第2项规定涉及台湾地区的第一审行政案件属于“本辖区内重大、复杂的案件”,应当由中级人民法院管辖。由此取消了“重大”的要求,涉台行政案件当然地成为重大、复杂案件而应由中级人民法院管辖。

(二)明确了行政诉讼证据的审核程序和标准

本案原告蔡增雄上诉的主要理由是“光大二号”货轮被海关缉私艇截停的地点,属于香港(回归前)水域,并非在中华人民共和国内海水域,所运载的香烟有合法证明。而是否处于香港水域,将直接影响到内地海关对本案所涉走私行为有无管辖权的问题。

对此争议事实,首先涉及由谁承担举证责任的问题。

之前的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》没有明确行政案件的证明责任分配,《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中,原告蔡增雄及被告拱北海关均提交了相应证据对争议事实予以证明。

本案终审判决说理充分公开了证据的审核判断过程。在截停地点的认定上,法院根据被告负举证责任的原则,首先审查并采纳了拱北海关提交的蔡增雄签字的拱北海关缉私艇测定截停方位的图纸、笔录,“光大二号”轮被截停时蔡增雄亲自用铅笔标明的截停地点和时间的海图。

其中,最关键的证据是前述笔录,因为蔡增雄标明海图的时点也须结合现场笔录才能获证。该笔录属于现场笔录,即行政机关工作人员在行使行政职权或作出具体行政行为过程中就现场情况所作的书面记载。现场笔录是行政诉讼的特有证据,为民事诉讼、刑事诉讼所没有。《中华人民共和国行政诉讼法》第31条第1款第7项确立了现场笔录的法定证据地位。

尽管如此,现场笔录毕竟是由作出行政处罚的行政机关单方制作的,虽然其具有亲历性、即时性等特点,但其证明力如何,在当时缺乏相应的法定证据规则予以明确。本案中,法院从“蔡增雄签字”及蔡增雄亲笔标明的海图可以印证两个方面,确认了现场笔录的证明力。

在有无合法证明的认定上,关于“合法证明”的含义,1989年海关总署制定了署调字〔89〕第500号《海关总署关于明确“合法证明”的含义的通知》,将合法证明解释为当事人所持的真实的并且与实际运输、携带、收购、贩卖的有关货物、物品的事实相符,足以证明其合法性的有效的运输及商业单据、文件等证明材料。

就此,法院对蔡增雄提交的证据一一予以了审查,并主要从与待证事实是否具有关联性的角度,否定了其证明力,即“香港政府出口许可证”仅能证明所运载的香烟是香港允许出口的,不属于足以证明其运输合法性的证明材料;而“光大二号”货轮虽有载货清单,但该清单上不含有装载香烟的记录,载货清单与实际运输货物不符,也不属于足以证明其运输合法性的证明材料。

本案在证据审核认定和公开说明认证过程方面,无疑也成为引领行政诉讼发展潮流的开路先锋,尤其是在当时的历史条件和司法发展水平下,判决书对证据的审核认定能够较为充分地论证各项证据采纳或不采纳的理由,实属罕见、难能可贵。

本案确立的现场笔录证明力优先原则,也得到了随后的司法实践的认同,并在2002年通过的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中得到了确立,该司法解释第63条规定:“证明同一事实的数个证据,其证明效力一般可以按照下列情形分别认定:……(二)鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言……”

该司法解释第72条同时明确了裁判文书应当阐明证据是否采纳的理由。

(三)构建了行政行为合法性的审査方法

《中华人民共和国行政诉讼法》第5条明确了行政诉讼的审查范围为具体行政行为的合法性。第54条规定了审查的基本要素:证据是否确凿,适用法律是否正确,是否符合法定程序,是否超越职权。珠海市中级人民法院在一审中对以上四个要素进行了全面审查。

终审判决关于证据问题的审查已如前所述,在法律适用方面,遵循了“司法三段论”的逻辑,在引用海关法及海关法行政处罚实施细则具体法条时,较好地揭示了本案事实与法条的构成要件的符合性。

终审判决阐明:“依照海关法第四十九条第一款第(二)项规定,在内海、领海运输、收购、贩卖国家限制进出口的货物、物品,数额较大,没有合法证明的,根据该法实施细则第四条第一款第二项的规定,按走私行为论处,海关有权没收走私货物。”

“海关有权”指明了法条适用的主体要件一海关,“有权”则体现了对海关作出处罚是否存在超越职权或滥用职权情况的审查,“没收”指明了运输货物的责任主体一一蔡增雄,结合证据已经证明的在内海运输国家限制进出口货物且无合法证明的事实,法条的所有构成要件均得到满足,可以认定海关处罚行为适用法律正确。

就法定程序而言,本案审理时行政处罚法尚未制定,海关法行政处罚实施细则对处罚程序的规定较为简单。本案原告亦未就此提出异议,法院经审查对海关处罚程序的合法性予以确认亦无不当,从而完成了对具体行政行为的合法性进行全面审查的任务。

从最高人民法院公报公布的行政案例看,本案是公报创刊以来的第6个行政案件,前面5个案例均只审查具体行政行为所依据的证据及法律,本案首次对行政程序予以审查,可以说是本案又一个熠熠生辉的亮点,不经意间成为神来之笔。

至此,本案的审理生动地展示了“司法三段论”的法律适用过程以及“四要素”全面审查的行政诉讼审查模式,为贯彻执行新通过的行政诉讼法提供了良好的开端和示范。

查的行政诉讼审查模式,为贯彻执行新通过的行政诉讼法提供了良好的开端和示范。

结语

 

沧海横流方显英雄本色。

广东法院在各方高度关注之下,直面挑战,审慎应对,成功审理了本案,创造了行政诉讼三十年中不可多得甚至不可或缺的一个经典案例。

以三十年后的眼光审视,本案的审理和判决也许还存在原告主体资格未充分审查、香烟所有人没明确认定、法理思考不够深人等这样那样的不足,但本案仍是当之无愧的标杆性案例:它是行政诉讼九层之台的累土,是行政诉讼迈向法治理想的跬步。

从当下回望出发之时,我们当可明白,现在相对成熟的行政诉讼制度,正源于那时的审判实践孕育的种子,而有了无数法律人承前启后的浇灌,才收获了今日甜美的果实。

 


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