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董皞:《粤港澳大湾区规划纲要》实施的基本法律问题

2019年02月28日 19:50 广州大学公法研究中心 点击:[]

《粤港澳大湾区规划纲要》(以下简称《纲要》)的规划范围在大湾区,战略地位在全中国;指向是区域性的,影响是国际性的;规划内容经济社会,牵动关联制度法律。因此,大湾区规划是一个政治站位智慧、经济发展目的、法律调和手段的综合实施规划。如果说设计师是政治家的话,工程师则必须有政治家的高度、创新家的智慧、实干家的能力。

一、粤港澳大湾区法律问题的由来

《纲要》只从目的和形式上来看它仅仅是一个国家内区域社会经济发展的规划纲要,与法律问题关系不大,从国际上其他经济湾区(纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区)的发展路径来看,湾区经济也都是国内的经济区,几乎不涉及或很少涉及制度问题和法律问题,但粤港澳大湾区则有所不同,它的的特别之处就在于此。究其原因在于如下三个方面:

(一)制度与法律的差异

纵使世界三大湾区在发展与运作中具有极其先进的经验,但是当这些经验遇到我国粤港澳大湾区时仍然不能直接套用,其中的根本原因就在于粤港澳大湾区所处于的“一国两制”大背景。

首先,粤港澳三地具有不同的政治、经济、法律制度及管理模式。广东和香港澳门分别属于以公有制为基础的社会主义制度和以私有制为基础的资本主义制度,根据基本法规定,香港保有了普通法系的法律制度,包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法的法律渊源,澳门则保有了大陆法系的制度规范。其次,港澳两地具有独特的管理模式,实行的是以行政长官为主导的地方政权形式。再次,港澳两地具有不同于内地的经济制度。这包括了不同于内地的货币制度、税务制度等等。粤港澳大湾区内,城市间合作的特异性主要体现在法律制度上的不同,具体表现在粤港澳之间法律冲突的调和问题,法律冲突最后导致的就是法律执行的障碍,三地之间先天的法律障碍是协同与合作的重大壁垒,是发展与治理必须解决的先决条件,而这种法律障碍不可能通过经济和行政主体协商的方式来解决,只能依靠法律手段解决。

(二)顶层的作用与意义

世界三大湾区经济的发展过程就是相邻的若干城市适应并利用特殊优越的地理环境自然而然形成区域经济的实践过程,其共同的特点是城市间高度的开放与融合、统一的市场与法律。但粤港澳大湾区内市场与法律的统一方面则表现出不同于其他湾区的特点。一般的经济湾区更多的强调自发性,强调要素的自由性,国家公权力本身对湾区经济的影响力度较小。而粤港澳大湾区的相邻城市间却由于历史原因使得即便在“一国两制”下的合作与发展也成为曲折艰难之路,所以粤港澳大湾区必须也只能更加强调顶层设计与推动。由于存在必须由政府才能推动和解决的制度与法律障碍,所以,粤港澳大湾区经济发展到了一定阶段和程度,城市间的合作是无法自然而然形成的。因此,顶层设计与推动对于粤港澳大湾区具有极其不凡的地位。

(三)经济目的与法律手段

粤港澳大湾区是在不同的政治区域之间,以法律手段实现经济发展与社会治理目的的经济湾区。在当下的湾区实践当中,内地与港澳之间合作的法律制度与手段并不完善,由此也产生了诸多发展壁垒。当粤港澳大湾区遭遇制度差异所带来的法律障碍时,同时也将带来了粤港澳大湾区合作发展的法治新动力。大湾区的发展趋势和目标决定了大湾区内法律制度必须革新、包容、适行,而法律制度的革新、包容、适行又将反过来促进经济社会的可持续发展,带动大湾区整体实力的上升,有助于“一国两制”的成功落实。

二、《纲要》实施的基本法律问题

《纲要》共计11章41节洋洋2万7千多字,其中含有法的字眼不过33个。但根据《纲要》实施落地会涉及到的对象和内容看,大多都与地域重要的经济发展和重大民生问题息息相关,根据我国宪法法律和港澳基本法的规定《纲要》所涉及的这些对象和内容一般都是由立法机关通过立法加以解决的,按照过往和目前规定看,广东省与港澳之间依然存在对同一事项有不同法律规定的情形。由此分析,《纲要》的实施涉及到的基本法律问题主要有如下七个方面:

(一)粤港澳大湾区城市群建设与发展的地方立法与协作机制问题

由于粤港澳大湾区内所涉及的城市数量多,并且包含着香港、澳门两个特别行政区,立法理念与立法技术方面均存在较大差异,即便现行法律三地之间也有较大差异甚至冲突。粤港澳大湾区建设,需要进一步提升市场的一体化水平和相互之间的优势互补,必须要在人才流动、资格互认、市场监管等等诸多方面形成标准统一、共同认可的规则体系,只有在上述机制方面实现规则的整合,才可能实现生产要素的流动以及规范化秩序的产生。因此,关于粤港澳大湾区城市群建设与发展首先需要研究和解决的是地方立法协作问题。

(二)粤港澳大湾区城市群建设与发展的司法协作与法律适用机制问题

《纲要》的实施必将进一步推动湾区经济活跃,也将导致相关的各类纠纷与案件的增长,为了有效化解纠纷、降低纠纷解决成本、增强相关纠纷后果的可预期性,司法协作必不可少并且可能加大力度和频率。为此,三地司法机关之间多元化纠纷解决机制、送达机制、资源共享机制等有必要直接对接,和下放沟通层次。

(三)粤港澳大湾区城市群建设与发展的基础设施共建共享法制协作机制问题

在区域经济合作中基础设施、信息资源的互联互通都是最为重要的内容,包括大型跨境工程项目、两地共享设施、共建机构、交通网络布局、运输方式衔接、信息通讯和教育医疗资源共享等等,由于在基础建设方面三地法律规范或建设管理标准的不同,导致的建设管理阻滞也需要法律的协调和统一。

(四)粤港澳大湾区城市群建设与发展的资源利用生态保护法制协作机制问题

完善生态建设和环境保护合作对于大湾区的长远可持续发展来说是非常重要的,比如水资源保护、土地保护、大气污染治理等方面,应当确立政府为主导和市场为辅助的跨市空间治理模式,共同建立标准统一的开发利用保护效果评估的法律制度,制定共同遵守的开发利用治理的法律规范。

(五)中央与地方权力界限与粤港澳三地间关系的法律问题

粤港澳大湾区内经济行政主体具有特别的性质,对于全国来说,中央政府和粤港澳三地是中央和地方的关系,对于大湾区来说,粤港澳三地间不完全等同于内地各省市之间的关系,是广东省与特别行政区之间的关系,比如便利通关、人才流动、跨境建设等等都是属于中央事权范围。按照以往的事实关系三地间的重大事项、重要活动,都由三地各自直接报请中央政府审查批准或由中央牵头协调。根据宪法规定,地方政府对于地方事务具有一定的自主权,但总体上来说地方政府事权还是是比较狭窄的,特别是内地省与境外的合作与交流的权限范围、渠道方式有诸多局限性,这种状况将导致粤港澳大湾区三地地方政府在区域合作中平等沟通、对话交流的机会和方式不能适应高质高效发展的需求,湾区发展的潜力和空间也将受到限制。所以有必要通过法律明确解决中央与地方的事权范围,明确粤港澳三地地方政府间的法律地位问题。

(六)“飞地经济”——即特区租管地法律问题

《纲要》明确提出“深化区域合作,有序发展‘飞地经济’”。“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。其实飞地管理在港深、澳珠之间事实上已有发展雏形,比如澳门大学横琴校区、深圳湾口岸等,我曾经将其称之为“特区租管地”。特区租管地不仅解决了港澳发展的空间障碍问题,而且也盘活了地方的资源配置,引入了先进管理模式,有利于地方利益的分配。粤港澳间的飞地经济,即特区租管地模式在法律上还存在一些亟待研究和解决的问题,包括中央授权的方式、特区租管地创立的程序、治理的依据、路径以及纠纷解决的机制等等。

(七)国际私法与大湾区法律适用问题

粤港澳大湾区经济即是国内的区域经济又是国际的涉外经济,因此,粤港澳大湾区经济一体化必然会面临许多具体法律问题,既可能适用国内法,也可能适用国际法,如何协调国际法与国内法的冲突,也将是大湾区面临的法律问题。

三、《纲要》实施法律问题的破解路径

诚如《纲要》所指出的粤港澳大湾区发展也面临诸多挑战。大湾区三地政治、经济、社会制度不同。“一国两制,三个关税区”,是我们利用两种制度率先发展、创新发展的优势,但同时也包含着协同发展、合作治理必然遇到的制度梗阻问题。要根本解决粤港澳大湾区建设中协同发展与合作治理的法律问题,应该以下列四个路径作为突破口:

(一)通过中央立法明确并扩展中央与粤港澳大湾区的地方政府之间的事权划分范围,中央与地方职权责利清晰明确,行使事权有法可依,事权范围内的事项由地方政府全权做主,难题与纠纷不上交中央,以便于粤港澳大湾区各政府间构建起互信互利互让关系。

(二)通过湾区协商立法构建湾区内经济行政主体平等高效议事机制。除必须的统一领导、议事、联络、办公机构之外,粤港澳大湾区内的合作事项应以特区别行政区、广东省和湾区各市为平等的经济行政主体,建立相互之间的沟通联络,对话交流,直接对接,平等协商的程序机制,减少中间环节,提高联络、协商、决策效率,以便形成互谅互让互利的良好氛围。

(三)通过立法、释法、司法途径构建湾区立法互认与司法协助机制。湾区内涉及地方经济行政主体任意他方的重大战略和重大合作,如果与原有法律有冲突或需要地方立法的,一般应通过立法互认、法律解释、法律选择的路径予以解决。

(四)构建有关大湾区区域立法高度授权机制。以协同发展和合作治理为主要内容的大湾区建设必然会遇到或涉及需通过立法确认或解决相互之间共同权利与义务关系、共同实施或禁止某一行为等问题。有关确认或解决的立法,可由地方人大通过立法权限的延展性和立法机制的灵活性予以解决。这项权力需请求全国人大特别授予。

粤港澳大湾区是一个新的法律课题,研究才刚刚起步,发展前景广阔。


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